Manovra del governo, forti dubbi sulla lotta all’ evasione fiscale

La manovra governativa realizzata con il decreto legge 78, in corso di conversione al Senato, è stata presentata dal Governo come una pietra miliare nella lotta all’evasione. A questo tentativo di interpretazione si ispira anche la classificazione delle norme: ben 28 sono rubricate nella categoria “lotta all’evasione fiscale e contributiva”, anche se una natura genuinamente anti-evasiva può essere riconosciuta solo a parte di esse. Va detto che è positivo che il Governo, su molti aspetti, faccia un passo indietro, abbandonando le guerre ideologiche e le ricette sloganistiche che lo avevano portato ad abrogare molte delle disposizioni introdotte dal Governo Prodi. In numerosi ambiti il passo indietro è clamoroso: dopo aver abrogato il registro clienti e fornitori viene introdotto un (seppur parziale) obbligo di comunicazione elettronica delle fatture; viene reintrodotto, dopo averlo cancellato con squilli di fanfare, un limite massimo ai pagamenti in contanti (da 12mila e 500 a 5mila euro); vengono inserite norme su specifiche fattispecie (le imprese apri e chiudi, quelle in perdita sistemica) su cui si era già concentrata l’attenzione negli anni passati, quando l’opposizione gridava alla vessazione dei contribuenti.

Al di là di questi aspetti, tuttavia, appare importante verificare la solidità effettiva dei provvedimenti varati, in particolare dal punto di vista del loro concreto apporto alla manovra correttiva. Delle 28 norme citate in precedenza, circa 18 sono accreditate di un maggior gettito, che dovrebbe raggiungere i 5,3 miliardi nel 2011 e superare i 20,3 miliardi nel triennio (2010-2013). Per capire la fondatezza di queste previsioni ci concentriamo qui su quelle di maggiore importanza, 7 in totale, il cui gettito previsto è di circa 4,4 miliardi per il solo 2011.

Illusioni da redditometro

Nel corso del 2011 il governo prevede di recuperare, con l’aggiornamento dell’accertamento sintetico disciplinato dall’art. 22 del decreto 78, ben 741 milioni di euro (che diventano 2,3 miliardi nel triennio 2010-2013). La norma in sé, in realtà, non dice molto. L’accertamento sintetico dovrà basarsi non più su “elementi e circostanze di fatto certi” quanto invece su “spese di qualsiasi genere sostenute nel periodo d’imposta”. Per dedurre dalle spese il reddito sarà varato un nuovo redditometro, rispetto al quale le uniche novità certe sono che si baserà su “campioni significativi di contribuenti, differenziati anche in funzione anche del nucleo familiare e dell’area territoriale di appartenenza”. Inoltre, per procedere con l’accertamento è sufficiente che il reddito accertabile (sulla base delle spese, con meccanismi ancora da chiarire) ecceda di almeno 1/5 (invece di ¼ com’era fino ad oggi) di quello dichiarato e non occorre più che lo scostamento si ripeta per almeno due anni. A garanzia del contribuente è prevista (finalmente) la necessità del contraddittorio.

Va preliminarmente notato che la norma ribadisce la fiducia nel redditometro come strumento di accertamento, sebbene, fino ad oggi, non siano stati realizzati quei cambiamenti necessari per giustificare tale fiducia. Per come è stato fino ad oggi, il redditometro è uno strumento rozzo, perché basato su indici di capacità contributiva vecchi, inaffidabile, perché le basi-dati risultano non automatizzate e molto rischioso. Questi difetti sono chiari da tempo, e sono stati evidenziati anche da chi, come la Commissione sull’Anagrafe tributaria, ne ha esaltato le caratteristiche, contrapponendole alla presunta inadeguatezza degli studi di settore. La verità è che la “fortuna mediatica”, e giuridica, di cui gode il redditometro si basa su una fortissima semplificazione. E’ infatti logico presumere che esista un collegamento tra il tenore di vita di un contribuente e il suo reddito. Meno facile è capire quale possa essere tale collegamento, come possa essere quantificato e come possa essere giuridicamente dimostrato. Per affrontare ciascuno di questi passaggi è necessario risolvere numerosi problemi, ad esempio quali beni inserire, quale peso attribuire a ciascuno di essi, come risolvere il problema delle intestazioni fittizie, e molti altri. Quale efficacia potrà avere il redditometro dipenderà, ad esempio da quali “spese” verranno considerate utili all’accertamento del reddito, e alla metodologia della loro quantificazione. La norma parte dal presupposto dell’inadeguatezza del redditometro attuale, ma rinvia al futuro (come del resto è ovvio che sia) la sua nuova definizione.

Date queste premesse, sarebbe stato opportuno rinunciare ad alcuna quantificazione. Al contrario, la Relazione tecnica attribuisce, come detto, importanti effetti di gettito al nuovo redditometro, che si sommano, come ricordato dalla Corte dei Conti, ai 980 milioni di effetti già previsti per il triennio 2009-2011 dal dl 112/2008, con un effetto complessivo di circa 3,3 miliardi in quattro anni (dal 2009 al 2013). Al momento non c’è nessuna garanzia che questo gettito possa, almeno in parte, realizzarsi.

Altre previsioni fragili…

Un’ulteriore disposizione anti-evasiva cui viene attribuito un importante effetto di gettito è l’articolo 21, rubricato, in modo un po’ sibillino, “Comunicazioni telematiche alla Agenzia delle Entrate”. In realtà con questa norma il governo introduce dei nuovi oneri a carico dei contribuenti, solo due anni dopo aver cancellato, in nome della semplificazione, il registro telematico dei rapporti con i clienti e fornitori. Ogni contribuente che effettua un’operazione rilevante ai fini Iva per un importo superiore a 3mila euro dovrà darne comunicazione telematica all’Agenzia. Si tratta di un adempimento probabilmente più oneroso, perché ripetuto più volte nel tempo, rispetto al registro clienti e fornitori, eppure, presumibilmente, meno efficace. Il registro clienti e fornitori, infatti, tendeva a ricostruire la situazione complessiva del contribuente. Qui viene invece scelto un approccio atomistico, operazione per operazione. Non è chiaro né quali dati dovranno essere trasmessi, né come verranno resi elaborabili dall’Agenzia (perché altrimenti si tratterebbe di documentazione sostanzialmente inutile) ai fini della fotografia della situazione complessiva del contribuente. Ma soprattutto, a questa fotografia mancheranno sempre le operazioni di importo inferiore a 3mila euro nella asserita convinzione che queste operazioni siano meno rilevanti per realizzare le frodi carosello obiettivo della norma, secondo la relazione illustrativa. Ma si tratta di un assunto tutto da dimostrare, considerando che le operazioni fraudolente possono anche essere parcellizzate in modo da bypassare il controllo.

In ogni caso, se l’obiettivo della norma è quello di contrastare le frodi, in primis le frodi Iva, ci si aspetterebbe che la Relazione tecnica si basasse, per quantificare i gettiti previsti, sui dati relativi a tali frodi. Invece, la Relazione si limita a riportare il dato più recente relativo all’Iva netta “derivante da attività di recupero di evasione pregressa”, ovvero 1400 milioni di euro e, senza proporre alcuna spiegazione su come questo dato venga utilizzato, quantifica in 627,5 milioni di euro il gettito previsto nel 2011 e in ulteriori 1700 milioni di euro previsti per il biennio 2012-2013 (l’importo cresce nel tempo presumibilmente per tenere conto dei tempi tecnici di messa a regime del provvedimento). Qual è la relazione tra la stima ottenuta e il dato di partenza, cioè i 1400 milioni di Iva pregressa recuperata? Si noti che, nell’arco di due anni, la Relazione tecnica sostanzialmente stima che l’Iva aggiuntiva recuperata grazie a queste nuove modalità (tutte da definire) di comunicazione dei dati sarà superiore a quella recuperata con le tecniche attuali. Perché mai questo dovrebbe accadere? Perché la trasmissione telematica delle fatture dovrebbe aumentare la compliance dei contribuenti in una misura così elevata? Sono domande che attendono risposta.

Ancora più fragili, per non dire del tutto inconsistenti, sono le stime di gettito associate a due norme meramente programmatiche, che prevedono la mera intensificazione dell’azione amministrativa: il contrasto alle imprese “apri e chiudi” (art. 23, peraltro anche questo già introdotto nella legislatura precedente, con la legge finanziaria per il 2007, e poi cancellato) e il contrasto alle imprese in perdita sistematica (art. 24). In relazione a quest’ultima (ma analoghe considerazioni varrebbero per l’art. 23, il cui effetto di gettito previsto è peraltro molto inferiore) è discutibile la legittimità stessa della cifratura: la norma non contiene alcun provvedimento o strumento innovativo, ma semplicemente “un’attività di vigilanza basata su specifiche analisi di rischio” nonché “piani di intervento annuale” naturalmente anch’essi “elaborati sulla base dell’analisi di rischio”. In pratica, la disposizione non ha alcun contenuto innovativo, è una norma-manifesto che non era neppure necessaria, visto che da ormai 25 anni il problema delle imprese in perdita sistemica è noto all’Amministrazione e rientra periodicamente tra gli obiettivi della Direttiva Annuale del Ministro alla stessa Amministrazione. Ciò detto, la previsione di recupero di gettito associata all’articolo 24 (533 milioni di euro nel 2011 e poco meno di 2 miliardi nel biennio successivo) appare del tutto irrealistica. Essa si basa, in parte, sull’assunto che questa (del tutto imprecisata) vigilanza generi un incremento spontaneo dei redditi denunciati del 3%, una percentuale piuttosto elevata, consentendo quindi un recupero di gettito di 247,5 milioni di euro nel 2011. Ancora più misterioso è l’effetto dell’aumento dei controlli, cifrato in non meno di 100 milioni di euro pur non essendo chiaro su quali elementi innovativi si baseranno questi controlli, e il fatto che, sebbene la somma di questi due importi, già sovrastimati, arrivi a 347,5 milioni di euro, la cifra messa in conto sia pari a 533 milioni di euro.

Problemi in parte simili si manifestano in relazione all’articolo 26, che prevede nuove disposizioni in materia di documentazione di prezzi di trasferimento associandovi un recupero di gettito di 650 milioni di euro nel 2011 e di quasi 1,5 miliardi nel triennio 2010-2013. La stima si basa sugli esiti delle attività di controllo effettuate dall’Agenzia delle entrate sui periodi di imposta 2006-2007, che ha portato a contestare maggiori imponibili per circa il 19% dei redditi dichiarati da un insieme di soggetti. Ora, al di là del fatto che si tratta di somme contestate la cui definizione giuridica sarà presumibilmente oggetto di contenzioso, colpisce che nella Relazione tecnica questa percentuale venga semplicemente applicata all’insieme dei redditi dichiarati dai grandi soggetti che hanno “rapporti con soggetti non residenti”. Le perplessità nascono dal fatto che i) è plausibile che i risultati (provvisoriamente) ottenuti dall’Agenzia delle Entrate riguardino soggetti a maggior rischio, per sua natura non proiettabile sull’universo dei soggetti; ii) i prezzi di trasferimento riguardano relazioni con determinati ordinamenti giuridici, quelli nei quali è possibile riscontrare un trattamento fiscale di favore.

…e anticipi di imposta

In una manovra caratterizzata da un ampio ricorso al marketing fiscale, non poteva mancare una norma rubricata “contrasto di interessi” (art. 25) che, invece, con il contrasto di interessi ha poco a che fare. Si tratta semplicemente di prevedere che gli intermediari (banche e posta) attraverso cui vengono pagate le spese per ristrutturazioni edilizie che accedono al bonus del 36% operino una ritenuta a titolo di acconto del 10% sui soggetti beneficiari. Per sua natura la ritenuta di acconto è un mero anticipo di imposta, e non certo un recupero di evasione: usando i numeri della Relazione tecnica, ciò significa che circa 360 milioni di euro, cioè più della metà del gettito di 755 previsto, sono appunto solo un anticipo di imposta.

Anche sulla parte restante è lecito nutrire più di un dubbio. La Relazione tecnica ipotizza che la mera introduzione della ritenuta di acconto consenta un’emersione spontanea di un ulteriore 20% di base imponibile. Non c’è nessuna giustificazione né del perché questo debba accadere né, tantomeno, di questa quantificazione.

Conclusioni

Tirando le somme, dei 7 principali provvedimenti “anti-evasivi” che dovrebbero portare 4,4 miliardi nel 2011, per almeno 5 sussistono forti dubbi. Si “salvano la preclusione alla compensazione da parte di contribuenti in presenza di ruoli definitivi non pagati (art. 31), che vale secondo la Relazione tecnica 700 milioni di euro (forse anche in questo caso sovrastimati, ma non sussistono elementi per fare un’analisi più precisa) e il potenziamento dei processi di riscossione (art. 29), del valore stimati di 400 milioni di euro. Questo significa che circa i ¾ della portata effettiva della “manovra anti-evasione”, appaiono, se non proprio scritti sull’acqua, in forte dubbio.

Nens